Изменение назначения земель

Александр Орлов,
старший юрист Консалтинговой группы Тензор
Перевод земли из одной категории в другую – вопрос далеко не простой и пока не решенный российским законодательством, но при этом крайне прибыльный и сулящий баснословный доход.

Фактически актуальность данной операции заключается в том, что одним изменением назначения земли можно поднять ее стоимость в несколько раз. Однако сам процесс перевода фактически никак не урегулирован на данный момент.

Это, в свою очередь, обеспечивает необходимость лоббирования интересов в госорганах, так как если не использовать административные ресурсы, на практике перевод земли из одной категории в другую по ходатайству собственника практически невозможен.
Все действующее законодательство, регламентирующее изменение назначения земель, сводится к одной статье в Земельном Кодексе РФ.

По мысли законодателя, данный процесс должен быть в дальнейшем прописан в Федеральном законе, что в общем-то и ожидается в обозримом будущем. 5 августа 2003 г. Правительством РФ внесен проект Федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую» в Государственную Думу РФ.

4 февраля он был принят в первом чтении и 25.06.2004 г. был рассмотрен во втором. Данный проект закона мы подробнее рассмотрим ниже в сравнении с ныне действующим порядком.

Необходимо заметить, что некоторые частные случаи перевода земель из одной категории в другую все-таки урегулированы. Так, установлен порядок для перевода земель лесного фонда в другие категории земель.

Предусмотрен перевод земли сельскохозяйственного назначения в земли запаса в случае, если они подверглись радиоактивному и химическому загрязнению.
Однако нормативного акта касающегося не частных случаев, а общего порядка перевода пока что нет, и это, безусловно, ограничивает как возможности собственников, так и затрудняет работу госорганов, на которые возложена данная обязанность по осуществлению перевода.

Порядок изменения категорий
Земельный Кодекс предусматривает 7 категорий земель:
Сельскохозяйственного назначения
Поселений
Промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической безопасности; обороны, иного специального назначения
Особо охраняемых территорий и объектов
Лесного фонда
Водного фонда
Запаса

Установлен круг органов государственной власти, в компетенции которых находится отнесение земель к категориям, а также их перевод из одной категории в другую. Критерием для разграничения полномочий является вид собственности на землю – федеральная, собственность субъектов РФ, муниципальная собственность, частная собственность, а также назначение земли.

Так, в случае если земля находится в федеральной собственности, то отнесение земель к категории осуществляет Правительство РФ, если в собственности субъекта РФ – органы исполнительной власти субъектов РФ, в муниципальной – органы местного самоуправления (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).
Вместе с тем отсутствие утвержденного федеральным законом порядка перевода земель из одной категории в другую не препятствует данному процессу, поскольку в ЗК РФ определены полномочия органов по переводу земель из одной категорию в другую.

Такой перевод возможен на основании постановления Правительства РФ, решения исполнительного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления.
Практика показывает, что для осуществления перевода земель, к примеру, сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта, в другую категорию необходимо подать заявление (ходатайство) в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (земельный комитет) о невозможности использования земли по назначению и о проведении экологической экспертизы почвы.

К ходатайству необходимо приложить землеустроительную, градостроительную и иную документацию, связанную с использованием, охраной и перераспределением земель.
Так, Земельный кодекс РФ предусматривает перевод земли сельскохозяйственного назначения в земли запаса в случае, если они подверглись радиоактивному и химическому загрязнению.

В соответствии со ст. 14 ЗК РФ земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации.

На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Для перевода этих земель в земли запаса необходимо наличие двух юридических фактов. Первый – химическое или радиоактивное загрязнение земли.

Второй – невозможность обеспечить производство сельхозпродукции, соответствующей требованиям закона.
По результатам рассмотрения ходатайства и результатам экспертизы исполнительный орган принимает решение о переводе либо об отказе в переводе (разрешение на перевод).

Далее документы направляются в местные органы власти (земельный комитет) для оформления перевода. Данное решение является ненормативным актом органа государственной власти субъекта РФ и может быть обжаловано в арбитражный суд в установленном порядке (срок подачи жалобы 3 месяца).

Инициаторы перевода
Мнение экспертов сводится к тому, что изменять назначения земель – это прерогатива Правительства РФ, субъекта РФ или органов местного самоуправления. Только данные органы могут инициировать процесс изменения назначения земель.

То есть перевод земли является результатом не желания собственника, а инициативой уполномоченных на данный перевод лиц. При этом решения уполномоченных лиц об изменении на практике могут вызвать два фактора.

Первый – это объективное изменение ситуации (к примеру, загрязнение почвы, которое ведет к невозможности ее использования в данной категории); второй фактор – это нужда самого субъекта в данной земле определенной категории (то есть самому субъекту необходимо перевести землю, к примеру, из сельскохозяйственного назначения в категорию земли поселений, что обусловлено демографическими процессами субъекта).
По общему смыслу при втором варианте земля у собственника подлежит выкупу при условии предварительного и равноценного возмещения.

Однако данный вопрос неоднозначен, так как никак не регламентирован. Собственнику же пока отводится роль заявителя о существенных изменениях качества земли. И уже по получении ходатайства компетентные органы рассматривают необходимость перевода.

Интересен также вопрос, касающийся арендаторов: какие последствия повлечет для них перевод земли в другую категорию, если ими было подано ходатайство. В соответствии с п. 2 ст.

22 ЗК РФ земельные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.
Согласно п. 1 ст.

615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия не определены, в соответствии с назначением имущества. В силу п. 2 ст.

8 ЗК РФ указание на категорию земель в договорах, предметом которых являются земельные участки, обязательно.
Статьей 42 ЗК РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Таким образом, арендатор земельного участка вправе использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к категории земли. Если по ходатайству арендатора изменяется категория земельного участка, в договор аренды должны быть внесены изменения в обязательном порядке.

Еще одним существенным условием является согласие собственника на изменение назначения. Но непонятным остается вопрос, как поступить арендатору в случае, если арендуемый участок находится в собственности, к примеру, у субъекта РФ.

С одной стороны, согласие собственника обязательно, с другой — если арендатор посылает ходатайство без такового согласия, а уполномоченные лица выносят решение об изменении категории земли, то это и можно расценивать как согласие собственника. Однако вопрос остается неразрешенным, так как зачастую орган по распоряжению имуществом и орган, уполномоченный на изменение категории, являются различными и независимыми друг от друга органами исполнительной власти субъекта.

Поэтому во избежание путаниц и возможных отрицательных последствий на практике орган, принимающий решение об изменение назначения земли, требует доказательств того, что данное ходатайство согласовано с собственником (субъектом РФ в лице своего полномочного органа).
В принципе достаточно логично выглядит тот факт, что инициативу в данном вопросе должно брать на себя государство.

Земля – это стратегический ресурс, за сохранением и использованием которого необходим жесткий и регулярный контроль. Однако же практически не допускать в данный процесс частный сектор тоже является неверным выходом.

Этот шаг не сохраняет земельный ресурс, а тормозит рыночные отношения. Идеальным является вариант поиска компромисса: собственник может в полной мере реализовать возможность инициирования процесса изменения категории земли при наличии обоснований для этого, при этом необходимо установить исчерпывающий перечень оснований для изменения категории и перечень оснований для отказа в изменении категории.

Государство должно принимать решение о переводе или отказе в переводе, основываясь не на своем желании, а на норме права.
Категория и вид использования
Интересен для рассмотрения и вопрос о соотношении категории земли с видом ее разрешенного использования.

Одним из основных принципов земельного права является принцип деления земель на категории. Правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

По своей сути и отнесение земель к определенной категории, и установление разрешенных видов ее использования – это правовые ограничения использования земли, установленные государством и необходимые для охраны земли. Но по своему содержанию данные понятия различны.

Хотя законодатель не дает определения понятию «категория земли», подразумевается, что категория имеет более общее и широкое значение, чем вид разрешенного использования. В одной категории могут быть несколько видов разрешенного использования.

Причем собственник выбирает самостоятельно любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Вид разрешенного использования на практике изменить легче, чем категорию земли.

Порядок изменения при этом такой же, как и категории земли, хотя законодательно это нигде не установлено. Сами виды определяются локальными актами, и разрешенное использование устанавливается не на основе федерального закона, а на основе актов государственных органов и органов местного самоуправления.

По мнению экспертов, в изменении вида разрешенного использования инициатива уже принадлежит собственнику. Тут важно само волеизъявление собственника реализовать данное право и нет необходимости в определенных объективных обстоятельствах, которые являются обязательными для изменения категории земли (к примеру, невозможность ее использования по целевому назначению и т. д.).

Проект федерального закона
Особо следует остановиться на проекте Федерального закона «О переводе земель из одной категории в другую» № 358797-3 (внесен Правительством РФ 05.08.2003 г.).

Этот законопроект представляет собой небольшой по объему текст, состоящий из 18 статей, которые, безусловно, не смогут заполнить пробелы действующего законодательства. Данный федеральный закон может на время закрыть брешь, снять остроту назревшей проблемы, но разрешить ее он не в силах.

Следует предположить, что это и не ставилось в качестве цели законодателем. Главной задачей является, видимо, разрешение противоречий как в компетенции органов, так и в самом процессе перевода.

Проект содержит только самые общие положения, тем не менее даже они способны внести существенные улучшения. Данный закон делает саму процедуру перевода прозрачной, делает невозможным перекладывание полномочий различных госорганов друг на друга, сводит к минимуму неправомерные и безосновательные отказы.

В проекте основанием для принятия решения о переводе земель из одной категории в другую являются акты уполномоченных органов по вопросам использования и охраны земель, связанные с необходимостью изменения их целевого назначения, а также ходатайства собственников земельных участков, землевладельцев, арендаторов (лица, не являющиеся собственниками ходатайствуют с согласия собственника).
Ходатайство направляется в орган государственной власти или местного самоуправления (согласно ст.

8 ЗК РФ). По результатам рассмотрения ходатайства уполномоченным органом принимается решение о переводе либо отказе в переводе. Глава 2 проекта Федерального закона устанавливает особенности перевода земель отдельных категорий в другие категории земель.

Однако статьи 2 Главы содержат скорее не особенности, а конкретизацию процедуры перевода земель отдельных категорий.
В целом данный проект не привнес нового в урегулирование сложившихся отношений.

Он фактически прописал ту ситуацию, которая уже сложилась в действительности. Главным положительным моментом данного проекта является то, что действующий ныне негласный порядок изменения меняется на четко регламентированный.

И если сейчас уполномоченный орган действует на основании собственных инструкций и собственном понятии о данном процессе, то в будущем он будет утвержден и его стадии будут четко установлены. С принятием данного федерального закона станет невозможным вольнодумство чиновников по отношению к собственникам земли.
Итак, можно с полной уверенностью сказать, что дело сдвинулось с мертвой точки, и скоро возможность изменения категорий земли станет не аферой с получением в конечном результате сверхприбыли, а, будем надеяться, нормальной практикой в земельных отношениях.

Другие светильники этого типа: